دکتر سهراب دل‌انگیزان

عضو هیئت علمی گروه اقتصاد و رییس دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه رازی

بودجه از مهم‌ترین اسناد دولتی است. بودجه برنامه فعالیت، هزینه، درآمد و سیاستگذاری اقتصاد یک کشور است که به روشی کارشناسی و البته مبتنی بر تجارب و برنامه‌ها و اهداف منتخب کشور برای سال بعد و منطبق بر برنامه‌های بلندمدت کشور تهیه و به روشی دموکراتیک و توسط مجالس قانون‌گذاری تصویب می‌گردد. پس از تصویب بودجه به دولت ابلاغ می‌شود و به عنوان سند فعالیت دولت در یک‌سال پیش‌رو اجرا می‌شود. مجدد پس از اجرا توسط مجالس قانون گذاری بودجه اجرا شده تفریغ شده و میزان انظباق و عدم انطباق اجرا با سند در آن مشخص می‌گردد.

حوزه‌های اصلی بودجه شامل دو بخش اساسی درآمدها و هزینه‌ها است. در بخش درآمدها انواع روش‌های درآمدی دولت‌ها مورد توجه و استفاده قرار خواهد گرفت. درآمدهای مالیاتی به عنوان اصلی‌ترین درآمدهای دولت‌ها باید پشتیبان اصلی‌ترین هزینه‌های جاری کشورها باشند. هزینه‌های حقوق و مزایای کارکنان، هزینه‌های جاری اداره امور جاری کشور، هزینه‌های نظامی و انتظامی و دفاعی، هزینه‌های آموزشی و بهداشتی و رفاهی کشور، هزینه‌های بهزیستی و حفاظت از محیط زیست. همه این نوع از هزینه‌ها با توجه به ویژگی آنها که در امور جاری می‌توان آنها را دسته بندی کرد، باید از مالیات‌ها تأمین شوند. دستگاه‌های اداری دولت در دو حوزه اصلی قرار می‌گیرند. بخشی که وظایف عمومی دولت را پوشش می‌دهند و به آنها دستگاه‌های حاکمیتی می‌گویند و دستگاه‌هایی که امور تخصصی و تولید خدمات عمومی مانند تأمین آب، برق، انرژی و… را تأمین می‌کنند که عموماً در ردیف شرکت‌ها و بانک‌های دولتی قرار می‌گیرند. هزینه‌های جاری شرکت‌ها و بانک‌های دولتی البته از طریق درآمدهای اختصاصی و فروش محصول توسط آنها به جامعه تأمین می‌گردد.

بخش دیگری از هزینه‌های دولت‌ها شامل هزینه‌های تشکیل سرمایه و سرمایه‌گذاری در زیر ساخت‌ها می‌گردد. زیر ساخت‌هایی شامل ساختمان‌های دولتی، مدارس، دانشگاه‌ها، بیمارستان‌ها، جاده‌ها و راه‌ها، فرودگاه‌ها، ریل‌گذاری و توسعه خط آهن، فرودگاه‌ها و حوزه توسعه و تسهیل امور مربوط به فرودگاه‌ها و خطوط هوایی، اسکله‌ها، بندرگاه‌ها، سدها، نیروگاه‌ها، آب راه‌ها و…. این بخش از هزینه‌ها البته اگر میزان مالیات اخذ شده دولت‌ها کافی باشد، از این ناحیه است، ولی در بسیاری از مواقع نیاز است تا برای تأمین هزینه این امور از روش استقراض از مردم در قالب فروش اوراق بهادار استفاده شود. این اوراق عملاً سند بدهی دولت هستند در مقابل کسانی که با خرید این اوراق فرصت تأمین مالی دولت‌ها را برای تأمین هزینه این پروژه‌ها تأمین می‌کنند. این اوراق البته انواع متعددی دارند. در اقتصاد اسلامی البته محدودیت‌هایی برای چاپ و انتشار این اوراق وجود دارد که در ده سال اخیر در حوزه توسعه این نوع از اوراق در کشورهای اسلامی و به تبع در ایران گشایش‌های خوبی صورت گرفته است.

اگر مالیات‌ها و اوراق برای تأمین هزینه‌های دولت کفاف ندهد، دولت‌ها به‌دنبال روشی با نام کسری بوجه می‌روند. در این شیوه، کسری بودجه از طریق استقراض از بانک مرکزی صورت خواهد گرفت. در این شکل از تأمین مالی، دولت یا ارز حاصل از فروش نفت و گاز و یا اموال خود را به بانک مرکزی تحویل می‌دهد و معادل آن را به پول ملی دریافت خواهد کرد. در این صورت این نوع از تأمین مالی به صورت کسری بودجه محسوب شده ولی دولت عملاً بدهکار جامعه‌ای است که اموال آن را در بانک مرکزی به گرو گذاشته است. بخش قابل توجهی از منابع زیر زمینی اموال نسل‌های بعدی است. در این صورت عملاً دولت اموال نسل‌های بعدی را مصرف کرده و باید برای نسل آینده زیر ساخت‌های مناسبی را تهیه و به جا بگذارد تا توان ثروت آفرینی برای نسل آینده گسترش یابد. در این صورت است که فروش نفت و منابع زیر زمینی توسط دولت‌ها و هزینه کرد آنها تنها در صورتی توجیه‌پذیر است که در مسیر خدمت رسانی به نسل‌های آینده تعریف و صرف شود، در غیر این صورت دولت باید آن را قرض فرض کرده و در اولین فرصت منابع ارزی مورد نظر را مجدد تأمین و جایگزین نماید تا ثروتی که مربوط به نسل‌های آینده است را پاس داشته باشد. روی دیگری دولت‌ها تایم مالی می‌‍کنند در بخش شرکت‌ها و بانک‌های دولتی است که می‌توانند برای هزینه‌های عمرانی خود از بانک‌های تجاری و تخصصی وام بگیرند. در این صورت این نوع از بدهی مجدد باید توسط درآمدزایی از محل فروش محصولات و خدمات تولیدی این حوزه تسویه گردد.

هرگاه بدهی دولت به بانک‌های تجاری و یا بدهی دولت به بانک مرکزی و یا منابع ارزی مورد استفاده توسط دولت‌ها که از محل فروش نفت و گاز تأمین شده باشد امکان بازگشت نداشته باشد و دولت‌ها این وجوه را به حساب انباشته شده بدهی سالیانه خود انباشته کنند، در این صورت علاوه بر شکل گیری واژه‌ای تحت عنوان کسری بودجه پولی شده، موجبات تبدیل این بدهی‌ها به نقدینگی بدون پشتوانه حقیقی شکل خواهد گرفت که عامل اصلی تورم‌های شدید خواهد بود. توجه شود که این پول‌های خلق شده از این ناحیه اصلی‌ترین منابع رشد نقدینگی خواهند بود که با ضریب افزایش پولی و خلق پول در بانک‌ها تلفیق شده و موج‌های بزرگی از نقدینگی‌های تورم ساز را در کشورهای متخلف به این تخلف ایجاد خواهند کرد.

در شرایط کنونی کشور که نرخ تورم در حال انتقال از دامنه ۲۰ تا ۳۰ درصد تاریخی است و در آستانه ۳۰ تا ۵۰ درصد دو ساله اخیر در حال تثبیت موقعیت است، لازم است تا به هر روش ممکن راهکاری برای جبران این مشکل پیدا کرد. در این حوزه می‌توان مسیر استراتژیک زیر را پیشنهاد داد:

1. ابتدا دولت و بانک مرکزی بپذیرند که روش تأمین مالی ۴۰ ساله آنها برای هزینه‌های دولت باید مورد بازنگری جدی قرار گیرد. لذا تنها روش‌هایی در تأمین مالی مورد استفاده قرار گیرد که ادبیات نظری و تجارب کشورهای پیشرفته از آن حمایت می‌کند. مالیات به عنوان اصلی‌ترین و مطمئن‌ترین روش تأمین مالی است.
2. همیشه هزینه‌های دولت تمایل به افزایش شدید دارند و این خود دولت است که باید جلوی آن را بگیرد. در این مسیر بخشی از هزینه‌ها دارای توجیه هستند و باید مورد توجه باشند. هزینه‌هایی در حوزه‌های بهداشت، رفاه، آموزش و اداره امور جاری کشور در اولویت هستند. اما هزینه‌هایی که ناشی از ارزان فروشی انرژی و یا یارانه‌های پنهان دولت است اولاً باید شفاف و محاسبه دقیق شوند، ثانیاً برای جامعه روشن سازی دقیق شوند که مصرف کنندگان این یارانه‌های پنهان چه کسانی هستند و در وحله آخر به نفع گروه‌های فقیر این حوزه‌های اصلاح و بازنگری جدی شوند.
3. بخش قابل توجهی از هزینه‌های دولت‌ها که مخصوصاً در حوزه‌های لوکس قرار دارند زمانی شکل گرفته‌اند که به هر علت دولت‌ها دارای درآمدهای فراوان و بی‌حساب و کتاب بوده‌اند. در شرایط کنونی که دولت برای پرداختن حقوق کارکنان خود با مشکل مواجه است، باید این هزینه‌های اضافی را حذف نماید.
4. بخش قابل توجهی از اجازه فعالیت‌های اقتصادی جامعه در بین لوایح و مقررات بروکراتیک دولتی دفن شده‌اند وتوان نفس کشیدن ندارند. دولت‌ها باید در این شرایط با آزاد سازی بخش‌های بزرگی از وظایف خود و کوتاه کردن مسیرهای فعالیت و اخذ مجوزهای دولتی، فضای کسب و کار را روان‌تر و فرصت‌های تولید ثروت را گسترش دهند. در این شرایط برای تولید درآمد و از آن طریق مالیات قابل پرداخت به دولت فرصت‌های خوبی شکل خواهد گرفت.
5. بخش قابل توجهی از درآمدها در بخش‌های عمومی غیر دولتی شکل می‌گیرند که باید صرف خدمات اجتماعی و زیر ساختی برای جامعه شوند. در این صورت همه مکان‌هایی که به هر علت و شیوه دارای درآمد عمومی هستند و توسط نهادهای حاکمیتی اداره می‌شوند و با هر نام و عنوان که باشند، باید اولاً مشمول حوزه مالیات ستانی شوند، ثانیاً حوزه‌هایی از هزینه‌های عمومی و اجتماعی در مسیر مأموریت خود را پوشش دهند. پروژه‌های فقرزدایی، اشتغال‌زایی، بهداشت و درمان نیازمندان، عمران محلات، آموزش‌های عمومی، هزینه‌های مداخلات اجتماعی و امدادهای این حوزه و… می‌بایست از طریق هدایت این حوزه‌ها شکل بگیرد.
6. هر نوع استقراض دولت باید در قالب انتشار اوراق باشد تا حداقل شفافیت در اندازه و الزام به بازپرداخت آن در قوانین بودجه سالیانه دیده و تکرار شود.
7. در شرایطی که بخش‌های قابل توجهی از درآمدهای سال‌های سابق دولت‌ها صرف تأسیس و راه اندازی کارخانجات دولتی شده است و این کارخانجات به حکم دولتی بودن غیر بهره‌ور اداره می‌شوند، لذا الزام است تا این کارخانجات در حد تأمین نیاز دولت به بخش خصوصی واقعی و به قیمت عادلانه منتقل شود. این انتقال بهتر است تا از طریق بورس صورت بگیرد تا اولاً غیر رانتی فروخته شود و همه بتوانند در خرید آنها سهیم باشند، ثانیاً شفاف و بدون فساد این انتقال صورت بگیرد و ثالثاً سرعت تأمین نقدینگی به حدی باشد که بدون وقفه دولت بتواند نیاز خود را تأمین کند. در نهایت این موضوع بدون این که اثری منفی بر سرمایه ملی یک کشور داشته باشند، اولاً بهره‌وری هر واحد سرمایه منتقل شده را بالاتر می‌برد و ثانیاً قابلیت تولید ثروت را برای جامعه و از آن طریق اشتغال و درآمد و رفاه بالاتر می‌برد. توجه شود که تبدیل سهام این نوع کارخانجات به بلوک‌هایی که همچنان مدیریت آنها را در اختیار دولت قرار دهد، نوعی اخاذی اجتماعی تعبیر شده و در بلند مدت اعتبار دولت را خدشه‌دار کرده و اطمینان به دولت را در نزد جامعه به شدت کاهش خواهد داد.